政策解读 本报记者 李海楠
近日，自然资源部发布《2017年海岛统计调查公报》（以下简称《公报》）显示，我国共有海岛1.1万余个，约占我国陆地面积的0.8%；浙江、福建和广东海岛数量居前三位；我国海岛呈现“南方多、北方少，近岸多、远岸少”的特点。其中，在近年来我国大力推进海洋生态保护和海岛保护以及生态修复工作的同时，我国海岛在保护中实现了合理开发利用，根据《公报》，2017年我国海岛及周边海域动植物资源和旅游资源丰富，旅游资源利用程度与2016年基本持平。
近年来，在海岛生态保护力度不断加强以及海洋生态实施最严格保护与监管的大背景下，我国海岛及海岸带的开发利用已然明确了须以严格保护生态环境为前提，这一前提的直接影响从此次《公报》中披露出2017年海岛旅游资源利用程度持平于2016年，未见扩张与增长即可窥一二。实际上，这也正是我国包括海岛生态保护在内的海洋生态保护树立红线意识的一个集中缩影。
海岛生态保护体系逐渐清晰
值得一提的是，今年的《公报》是根据2018年新组建的自然资源部于今年5月印发《海岛统计调查制度》中有关要求形成的。而在此之前，我国针对海岛资源的相关调查统计长期缺位，直到2016年12月，国家海洋局才发布我国首个海岛统计调查公报——《2015年海岛统计调查公报》。显然，此次《公报》与2015年的统计调查内容将形成对比，更有助于及时、准确了解和掌握我国海岛生态保护、开发利用和海岛管理等方面的情况，为我国宏观经济决策提供依据，为各级海洋主管部门及相关部门制定有关政策提供数据支撑。
海岛，顾名思义是指“被海水围绕的陆地”，按照当前国家通行标准，将散布于海洋中面积不小于500平方米的小块陆地统称为海岛；按照这一标准，在我国300万平方公里海域中分布着多达7000余座海岛，小于这一标准的海岛更是数不胜数，其中还存在着大量“无人海岛”。
在整体情况上，我国海岛资源分布如《公报》所指出的，1.1万余个海岛按照“南方多、北方少，近岸多、远岸少”的特点分布在我国海岸线之上，其中，在海岛资源方面，普遍存在淡水资源匮乏的情况，《公报》指出，已查明有淡水供应的海岛665个，其中有居民海岛452个，约占有居民海岛总数的92.4%；1万余个实施遥感监测的无居民海岛自然岸线保有率约为93.5%，植被覆盖率约为52%。
此外，海岛保护与生态整治修复力度不断加强。《公报》指出，截至2017年底，我国已建成涉及海岛的各类保护区194个，同比增加8个，其中国家级保护区70个。各地积极推进领海基点保护范围选划工作，共划定68个领海基点保护范围，同比增加37个。中央财政累计投入资金约52亿元，地方投入配套资金约36亿元，企业出资约3亿元，用于支持海岛生态整治修复项目198个，共修复海岛岛体面积约336公顷，种植植被约70公顷。《公报》同时指出，2017年我国部分海岛所在海域海水质量比上年有所下降。
可见，一边是不断强化的生态整治修复力度与真金白银的治理投入，另一方面是部分海岛所在海域海水质量的下降，其间传递出我国海岛保护形势的日益严峻，势必需要尽早形成覆盖开发利用、生态保护、整治修复、监督执法以及责任追究在内的全过程海岛及海洋生态保护体系，以实现海岛开发利用与生态保护的长久可持续。
对于海岛的开发利用，中国海洋学会海洋经济分会秘书长韩立民在接受中国经济时报记者采访时指出，海岛素有“第二海洋经济区”之称，科学统一地对这些海岛进行针对性开发，将为国家整体海洋经济发展带来补充及推进作用。他强调，海岛开发利用必须以保护海岛原有生态为前提。
而科学有效的海岛生态保护体系则是确保海岛维持原有生态系统的必要条件。韩立民认为，防止同质化发展要凸显各个海岛的独到之处，以此为基本，以保护生态为先，来开发包括旅游、渔业等在内的产业，科学引导人类活动参与海岛建设，将是海岛综合开发利用的前提条件。
无人岛开发利用与保护管理引关注
根据此次《公报》的有关内容，在我国海岛中存在着的大量无人海岛引起了各界关注。其中，《公报》指出，在海岛管理与执法方面，2017年批准开发利用无居民海岛9个；对全国1万余个无居民海岛的自然生态状况和开发利用强度情况进行了评价；南海珊瑚礁专项监测持续开展；完成3811个海岛名称标志碑设置，比2016年增加153个；全年开展海岛保护执法检查11840次，检查海岛7047个；海洋督察全面展开。
首先，《公报》针对备受关注的无人岛开发情况展开评价，缘起我国曾经明确的针对无人岛提出的开发政策。早在2011年4月，国家海洋局就曾对外公布我国首批可开发利用的无居民海岛名录，涉及辽宁、山东、江苏、浙江、福建、广东、广西、海南等8个省区，共计176个无人海岛，并明确赋予其最长50年的开发使用权，单位和个人均可有偿申请当“岛主”。
按照当时的无人岛开发政策，有关无人海岛开发利用的方向是，主导用途涉及旅游娱乐、交通运输、工业、仓储、渔业、农林牧业、可再生能源、城乡建设、公共服务等多个领域。比照“海岛名录”对海岛开发的主导用途定位可见，除部分无人海岛定位交通运输用岛、工业用岛及渔业用岛外，多数无人海岛都瞄向了旅游娱乐用岛，且部分海岛在定位交通运输、渔业开发的同时还兼具了旅游娱乐的功能。
彼时，舆论就曾普遍认为，此举让我国经济“触角”向海洋纵深的同时，也将为各地政府带来如何“保护优先，适度利用”的新考验。并提出担忧，未来无人海岛在秉承海岛休闲度假娱乐功能、依托旅游业的巨大辐射力谋得巨大经济效益的同时，原本脆弱的海岛生态也将面临前所未有的冲击和破坏。
如今看来，我国无人岛开发利用随着海岛生态保护政策的日趋严厉而未出现脱缰之势，至少，随着包括《公报》在内的海岛生态保护体系的建立，我国海岛保护势必将呈现生态保护优先于资源开发利用的局面，尤其是，随着《公报》所言的海洋督察的全面展开，各界对科学利用保护开发海岛资源的多年呼吁和期待也将加速落地。
据记者了解，今年7月2日，经国务院批准，国家海洋督察组向广东省政府反馈例行督察和围填海专项督察情况。近期，督察组还将陆续向天津、山东、上海、浙江等省（市）政府进行反馈。第二批国家海洋督察相关督察意见书，也将同步向社会公开。根据国务院批准的《海洋督察方案》，要求被督察对象要落实督察组提出的督察整改要求，于督察情况反馈后30个工作日内制定完成整改方案，并在6个月内报送整改情况。根据需要，自然资源部将对重要督察整改情况组织“回头看”。没有在规定期限内落实整改要求的，自然资源部可以依法采取实施区域限批、扣减围填海计划指标等措施予以处置。
可见，无论是科学的海岛生态保护体系还是最严格的海洋督察制度，其目的都是确保我国海岛及海洋生态环境持续向好，毕竟，海岛、海洋、海岸带同样是我国人居和经济社会赖以生存的重要基础，与绿水青山就是金山银山一样，缺一不可。