为什么不采用激进的改革思想。
“土地管理法”修正案（草案）被解释。
改革的背景。
土地制度是国家的基本制度。 “土地管理法”的修订颇有争议。 为了稳步推进第18届第3中学第3中学全体会议的改革，将征地制度的集体管理和建设用地纳入市场宅基地制度改革的三项试点任务，为修正法律提供经验支
2015年2月27日。 第十二届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议审议并通过了关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县(城市)行政区域的临时调整和实施相关法律 土地三大改革试点全面扩大. 到2018年底，试点项目持续了四年。
2018年12月29日。 第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议暂时调整了33个试点县(如北京市大兴区)的行政区域。 授权将延长至2019年12月31日。
第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议于2018年12月23日举行。 国务院关于农村征地制度集体管理用地宅基地制度改革的总结报告（以下简要说明）。 总结了全国33个县、区试点项目的主要成果和问题，并提出了修改意见。
目前，国务院常务会议讨论并提请全国人民代表大会常务委员会审议。 修正案草案的核心部分是土地征用制度改革、集体经营用地和宅基地制度改革。 自三项试点项目启动以来，我们一直密切关注改革的关键点。 为什么中国的土地制度是世界上最先进的？(中国政法大学出版社2018年版)进行了更系统的分析。
结合对修正案草案的解释，对当前一轮土地制度改革进行了分析。
没有必要对征地制度进行大修。
征地制度改革是最具争议的部分。 征地制度在学术界和政策界有四个基本观点：全面缩小市场价格补偿理论和总体合理论。 让我们一个接一个地看一看。
取消理论。 从这个角度来看，征地制度本身是不合理的，认为土地属于生产要素，可以通过市场手段分配土地。 持这一观点的人认为，政府征用土地是剥夺农民财产权，并声称取消征地制度，并呼吁放宽集体土地进入市场。
综合缩小理论。 这一观点认为，土地征用制度的必要原因是市场在土地资源配置方面的失败，特别是公益土地的私人物体(包括农村集体经济组织)。 因此，政府需要提供。 公益性土地外的非公益性土地可以通过市场供应而不需要政府土地征用。 持有这一观点的人支持保留土地征用制度，并呼吁减少土地征用范围，并将政府土地限制在公共目的范围内。
市场价格补偿理论。 持这种观点的人的注意力在于，征地制度最不合理的部分是政府根据土地使用的价值对农民的土地进行补偿。 因此，取消“土地管理法”规定的土地补偿和安置补贴，不超过原年土地产值的30倍，需要显著提高征地补偿水平。 它甚至需要根据市场价格对农民进行补偿。
一般来说，它是合理的。 从这个角度来看，土地征用是政府合法征用土地的必要制度。 以土地公有制为基础的现行征地制度，是我国快速、良好发展的基本征地制度。
在中央部署的三个试点项目中，征地制度改革主要围绕缩小征地范围、完善征地程序和完善补偿方式进行。 对征地制度的修订也围绕着三个街区进行。 重点包括两点：一是取消集体土地上非农业建设的规定。 政府征地的范围是组织和实施基础设施建设、公共事业、电影开发和建设等六种情况。 第二，取消土地补偿和安置补贴不超过原产值的30倍上限。
从修正案草案的角度来看，取消理论还没有得到通过。 事实上，任何国家的现代建设都离不开征地制度来否认政府的土地征收权力。 国王无法进入封建土地制度。
第二，修订草案的重点是缩小征地范围，但在第14条中。 政府在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内组织和实施需要土地的土地征用。 这表明，修订草案并不是根据公共利益-非公共利益标准来确定政府征地的范围。 一些人提出的公益用地尚未通过政府对非公益用地的改革。
此外，虽然修正案草案取消了土地补偿的上限，但只有改善补偿的原则与一些人认为根据市场价格补偿的观点完全不同。
总的来说，修正案草案在土地征收方面对当前制度进行了改进。 我们将继续通过政府为快速城市化提供土地。 修正案草案没有对当前系统进行大修的原因如下。
第一，激进的改革理念没有得到试点的支持。 关于这三个试点项目所反映的问题和缺点的总结报告指出，这三个试点样本的分布是不平衡的，土地征用系统的改革是相对较短的。 在33个试点县(城市)的1275个征地项目中。 918例(72%)集中在河北省定州、上海、松江、浙江、义乌、福建、晋江、山东玉城等5个试点地区。 土地征用制度改革的试点样本在大多数地区都是不平衡的。在一些地区，甚至没有成功的土地征用制度改革。
事实上，征地改革试点样本分布的主要问题是河北省定州、上海、松江、浙江、义乌、晋江、山东、玉城等五大案例集中。 试点的重点是完善征地程序，完善征地补偿方式，如适当提高征地补偿标准或改变征地补偿方式。 这些都是虚假的投篮，没有触及征地制度改革的根本问题。
征地制度改革的难题包括：你想征地吗？ 如何确定征地范围 在多大程度上提高征地补偿标准是合理的。 全面提高征地补偿标准将对地方财政资源产生多大影响。 增加征地补偿的减少或增加钉子户。 征地农民与未征地农民之间的利益之间的平衡 全面推进少数试点地区的实践将对城市化和工业化产生什么影响？ 没有答案就是没有计划。 中央要求安全推进土地制度改革的问题尚未通过试点回答取消理论、全面缩小理论和市价补偿理论。
第二，激进的改革理念违反了土地制度的宪法秩序。 持有“取消理论全面缩小理论”和“市价补偿理论”的人士一致批评现行制度。 认为与土地国有相同的民事财产权，认为集体土地和国有土地具有相同的权利。 必须通过制度改革实现相同的权利和权利。 取消理论全面缩小理论和市价补偿理论的三个实质目标是不同的。
这种激进的改革理念忽视了中国土地制度的宪法秩序。 通过新民主主义革命和社会主义改革，建立社会主义公共土地制度的本质区别在于土地公有制与土地私有制的区别。 社会主义公有制消灭人的制度，应当尽其所能，即公共土地不参与社会财富的分配。 私人不允许通过简单的土地获取社会财富。 也就是说，土地集体和土地国有化属于公有制。政府将土地收集成国家的一切，并将集体所有权转化为全民所有制。 它从小公众转变为大公，而不是私有制。 “宪法”规定，国家可以依法征收或征收土地，并根据公共利益的需要赔偿土地。 征地是合法的。
取消土地征用制度是不可取的。 在此前提下，争端侧重于公共利益和合理赔偿。 持有全面缩小理论的人将认为修正案草案过于保守。 在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，留下了允许政府征地的尾巴。 目前，我国征地主要是以城市建设为主导的土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的土地建设开发很少。 这条看似较小的尾巴为政府今后的征地留下了很大的空间。
那么，为什么不使用全面缩小理论呢？ 持完全缩小理论的人在讨论这个问题时，往往会改变他们将宪法中的公共利益转化为公共利益的观念。 公共利益和公共利益是两个完全不同的概念。公共利益是政治、社会和经济的概念。公共利益属于土地使用的概念。 前者有广泛的范围，后者具体提到。
公共利益是世界各国立法的一个难题，随着社会制度和时代的变化而变化。 很难确定道路建设公园是否具有公共利益和公共利益。 修正案草案规定，政府可以在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内征用土地。 城市建设本身就被视为公共利益。
我国是城市化进程的现代象征，是改善民生的先决条件。 促进高质量的城市化，是促进人民福祉、促进经济社会发展、解决发展不完全不平衡的主要途径。 新城市化坚持以人为中心，造福全民城市建设，具有公共利益的特点和优势。
“补偿修正案草案”第17条规定，征地土地应当得到公平合理的补偿，以确保征地农民的原有生活水平不降低。 公平合理的补偿远未达到市场价格补偿。 所谓的市场价格实际上并不存在土地价值，这取决于用途规划，也取决于城市地区的土地计划，因为公园绿地没有市场价值。 规划用于商业的土地是一个有价值的城市。 土地不同于普通商品，特别是建筑用地。它们的价值来自于空间规划、土地供应、市场配置、土地资源的失败。
法律上的公平和合理的补偿是根据土地作为生产材料的属性来确定的。 农村土地集体是工人在一定范围内共同占有生产资料的形式。 为了发展经济和建设城市等公共利益，国家需要赔偿农民丢失的生产资料。 补偿的公平和合理性既不允许农民因为失去生产数据而陷入生活困境，也不允许农民成为受益者。
“修正案草案”第17条还规定，土地征收应依法全额支付，农村村民住宅附件和绿色苗木的补偿费。 并安排征地农民的社会保障费用。
农业用地的土地补偿和安置补贴标准由省自治区直辖市确定。 要全面考虑土地利用、土地资源条件、土地产值、人口供求关系和经济社会发展水平。 并根据社会经济的发展水平及时调整。 在具体操作取消30倍上限后，如何确定社会保障成本，如何安排无地农民顺利实现就业选择。 还需要进行更多的实践探索。
第三，集体经营建设用地进入市场。
集体经营建设用地的进入与征地制度的改革有关。 以前，“土地管理法”要求城市建设和占用农村土地，禁止直接参与城市建设和发展。 这项政策因其不同的地方权力而受到批评。 集体经营建设用地的进入被认为是国有土地和集体土地相同权利的巨大进步。 在征地制度中，对集体经营用地进入市场的人们寄予厚望，他们认为国家征地仅限于公益用地。 其余的建筑面积由市场上的集体土地填补。 征地制度改革没有采用全面取消集体建设用地进入市场的理论。
根据修订草案的意思，城市建设的不断发展继续由政府征用土地。 集体经营建设用地仅限于土地利用总体规划确定的城市建设用地。 此外，集体商业用地进入市场应满足严格的条件。
修正案草案第20条规定，县级土地利用总体规划乡镇土地利用总体规划确定为工业和商业等商业目的。 依法登记的集体建设用地的所有人，可以通过转让、出租等方式移交给单位或个人。
在试点地区的基础上，还必须解决集体经营建设用地进入市场的几个方面。
首先，股票和增加的问题。 集体经营建设用地是指县级土地利用总体规划乡镇土地利用总体规划确定为工业和商业。 依法登记的集体施工用地。 问题是土地利用总体规划可以调整新形成的集体施工用地是否可以进入市场。
2015年3月，土地和资源部副部长王世元在农村土地制度改革的三个试点项目和培训会议上指出，集体商业用地是指农村土地制度改革的三个试点项目。 直截了当地说，土地在农村集体建设用地的总体规划和城乡规划被确定为工矿仓储、商业服务等商业用途的土地。 这意味着国家最初部署改革试点的目的是消化农村地区的商业用地。
20世纪80年代和90年代，我国乡镇企业蓬勃发展，形成了4000多万亩集体经营用地。 20世纪90年代中期和后期，乡镇企业逐渐下降。1998年，“土地管理法”对土地进行了修订和修订。
2000年以后，我国进入了大规模的城市化和工业化阶段。 这一问题需要通过集体管理土地进入市场改革来解决。
从修订草案的角度看，集体经营建设用地进入市场的目的不是解决历史遗留问题，而是突破现行制度。 偏离原来的目标。 然而，一些人认为，集体土地自由进入市场的想法在一定程度上没有得到采纳，在一定程度上保留了政策设计师。
第二，土地增值的分配。 一级市场的土地增值回报主要是由于社会发展造成的。 同一块土地是否计划用于建设用地，以及哪些商业用途取决于土地是否可以进入市场并进入市场。 这涉及到不同的集体经济组织分享土地增值效益。 集体经营用地进入市场，极大地惠及了特定地区的农民。 此外，还必须解决征地与征地之间的联系问题。如果集体经营用地的收入与政府征地的补偿收入相等，则两者之间的差距太大。 未来的征地是不可能的。
第三，正确处理珠江三角洲地区的土地制度实践。 珠江三角洲地区属于我国工业化和城市化的主导地区，也是我国土地开发强度最高的地区。 珠江三角洲地区是改革开放的桥头堡，在1998年“土地管理法”修订前，实现了土地非农建设的高强度开发。 避免使用集体经济组织独立开发模式，形成大量的集体商业用地。
珠江三角洲地区和长三角洲地区的长三角地区主要与乡镇企业的发展历史有关。 1998年“土地管理法”修订后，珠江三角洲地区的集体经营用地面临法律承认问题，然后在工业升级的背景下进行。 土地的第二次发展也面临着问题。
事实上，自1998年“土地管理法”修订以来，中国的土地开发已全面进入征地-公园/新区模式。 珠江三角洲地区的集体发展已成为历史。 从土地利用效率空间规划、基础设施配套产业升级的角度看，征地-园区/新区模式较好。 集体开发-城市村庄模型限制了珠江三角洲城市的更新和产业升级。 集体开发-城市村庄模型导致珠江三角洲缺乏总体规划和产权混乱。 珠江三角洲地区的发展已成为土地制度的主要劣势。
珠江三角洲地区的土地开发模式是一种特殊形式，与节约和有效利用土地的政策发展方向背道而驰。 集体经营建设用地的进入应局限于解决历史遗留问题的范围。 1998年“土地管理法”修订前，土地制度不需要返回低分散开发和利用阶段。
四个宅基地的制度改革留下了变量。
目前，宅基地制度改革主要涉及三个问题。
第一，宅基地主管部门从原国土资源部改为农业和农村部修正案草案第19条。 国务院农村主管部门负责国家农村宅基地的改革和管理。 。
第二，宅基地管理体制的改革包括：满足农民生活需要的农村村民，按照法律自愿退出宅基地。
第三，实施农民资格权和宅基地使用权分配改革。 这一点暂时没有反映在修正案草案中。
在上述改革中，完善现有制度并不十分重要，以满足农民的生活需要和分散宅基地的批准权。 其他方面的改革将产生更大的影响。 将宅基地管理权力转移到农业和农村部，探索宅基地自愿退出机制，实行宅基地三权分配改革。 指向农民的宅基地。
长期以来，农村宅基地制度改革存在着保护农民财产权和保护农民居住权的冲突。 基本人权保护农民居住权的意义重大，不能使农民失去土地，流离失所。
另一方面，农村宅基地属于建设用地。有些人控制城市建设用地的价值。 让农民通过宅基地致富。
宅基地的三大权利分配是为了设计一个既保证农民不会失去宅基地，又能实现宅基地的财产价值。 不仅一些理论研究人员认为宅基地富有，而且一些政策制定者也认为这是正确的。 将宅基地管理权力转移到农业和农村部门主要是将宅基地转化为通过宅基地制度改革促进农村振兴的政策工具。
问题是这个家庭真的值钱吗？ 农村宅基地的价值取决于其地理位置，占全国城市乡村宅基地的5%。 一般地区农村宅基地满足农民的生活需要，属于农村生产与生活的匹配，即使在农村宅基地市场等地方放开农村宅基地也没有机会实现。
农村宅基地并不是因为建设用地的自然价值。 试图让农民找到住宅基地，以获得城市资金或在农村住宅基地开展商业发展，例如在少数地区开发住宅和农舍。 对于远离城市缺乏旅游资源的农村地区来说，无论制度多么复杂，都不能凭空赚钱。
完善农村宅基地制度包括两个目的：第一，更好地保障农民的生活权利；第二，有效利用土地资源。 把房子当作农村振兴的政策工具可能会导致地方政府的一些政策创新。在没有价值的土地上大惊小怪。结果必须是农民。 将宅基地管理权力转移到农业和农村地区，对宅基地制度改革留下了巨大的变数。
目前，农村宅基地制度改革的另一个矛盾是农村人口的减少，但农村宅基地并没有同时减少。 城市建设用地和农村建设用地的增加触及耕地红线。 中央政府建议探讨宅基地自愿退出的机制。
随着农村人口的流入，农村宅基地的闲置变得越来越突出。 有两个观点。
第一，闲置宅基地被视为土地资源的浪费，其中大部分被认为是通过政策手段将农民从宅基地撤出。 二是将闲置宅基地视为适应我国城市化进程的资源冗余。
我国居民人口的城市化率接近60%。登记率仅为42%左右。我国仍有很长的路要走。 中国目前的改革很难进入深水地区。 在快速城市化进程中，我国必然会出现各种风险。农村地区作为快速发展的稳定器，为农民提供生活保障。 让大量的农民在城市工作，有机会返回农村农民，有机会返回中国的现代化。 中国的城市化不是一夜之间，农民在城市和农村地区之间多次往返于农村地区。
中国的资源还没有足够的空间来拆除农民的房屋，让土地回收和种植粮食。 容忍宅基地暂时闲置，保持这部分资源冗余，使中国城市有转移的空间，正是中国制度的优势所在。 未来，随着城市化进一步促进户籍城市比例与居民人口城市化率之间的差距，农民将正式定居在城市，直到那时。 鼓励农民退出家园还为时不晚。 农村宅基地的退出应该是城市化进程的自然过程。
第五，总体意见。
对土地制度有几种总体看法。
首先，土地属于自然资源。这是我国的基本国情，因此坚持合理利用土地资源是基本国家政策。 另一方面，利用土地资源为现代建设服务。由于土地资源充足，世界上没有一个国家和地区自动实现现代化。 由于土地资源短缺，任何国家和地区都没有失去现代化的机会。 与土地资源丰富相比，土地制度对现代化具有重要意义。 这可以与印度和中国进行比较。 我国经历了新民主主义革命和社会主义改革，打破了封建土地秩序，为中国现代化奠定了基础。 没有资产阶级革命和社会革命的国家和地区直接从封建社会开始现代化。
第二，我国土地制度改革面临的最紧迫的问题是城市化和工业化。 我国城市建设的新占用耕地占用面积不超过5000万亩。征地-公园/新区模式是土地集约利用的最佳途径。 随着我国城市化的逐步完成，未来土地建设的发展将逐步放弃征地-公园/新区的模式。 采用了更多样化的土地开发模式。 中国还处于发展的中间阶段。从发展到发展，必须从这个角度进行大规模的土地开发。 不要总是采取现代化来完成国家的土地制度。与中国、欧洲和美国相比，基础设施的建设和城市化的建设并不突出。 如果你不得不看看欧洲和美国在其曾经经历过的大开发时期的土地制度是如何建立起来的。
第三，地理位置应该共享。 劳动是财富之父，土地是财富之母。 土地和劳动的结合可以创造财富。 整个社会财富分为三种形式：工资、利润和土地租金。 社会财富总量有限。土地所有者获得的土地租金越多，利润和工资便宜的人就越少。 在改革土地制度时，不要总是想让任何群体一劳永逸地从土地上获取财富。
第四，我国土地制度的起点是公有制。 土地属于公共生产信息，而不是任何获取社会财富的人。土地制度改革应警惕财产。
第五，我国土地制度具有优势。 目前，土地制度改革的趋势是衡量西方国家的民法和物权制度，而不承认中国制度实践的合理性。 中国应该进行改革。 中国快速、良好发展的奇迹表明，中国的土地制度是世界上最好的土地制度形式。
第六，法律的修订应该听取法律工作者的声音。 中国目前的土地制度是在多年的实践中逐步探索和形成的。 “土地管理法”的修订涉及法律问题，但不仅仅是法律问题。 法律规定的撰写需要法律工作者的优秀专业技能，对土地制度的实践有着深刻的理解。 修改方法应坚持从实践中返回实践。
第七，这三项试点项目需要综合评价。 目前关闭三项试点项目的评估，是由土地管理部门内部完成的。公众对政策研究者缺乏了解。 试点地区试图确认和伪造改革计划，总结失败教训。 在试点项目中发现改革计划失败的地方是为整体改革积累经验。 一些改革计划未能证明该计划在修改法律时不起作用。 例如，国务院关于农村征地制度集体管理用地宅基地制度改革的总结报告。 当谈到征地制度改革的试点问题时，缺乏平衡和有效措施是不够的，这意味着修改的经验不足以支持这一改革。
第八，土地制度改革不能承受太多的负担。 完善建设用地制度包括三个基本目标：合理利用资源，促进经济发展，公平分配土地增值回报。 我国现行的土地制度基本上符合以上三个要点。 在实践中，一些地方政府和政策部门设计了各种复杂的土地，以建设城乡亮点项目等。 这不能忽视土地政策可以作为财富重新分配的前提，但离开土地不能凭空创造财富，所以可以做一两点。 不能全面推开它。 永远不要忘记你最初的理想和抱负。 土地政策应该减少一点。
最后，总结了我国经济社会建设自改革开放以来的几个字，离不开社会主义土地公有制。 高速城市化而不产生贫民窟土地因素，以最后权利的形式参与市场配置，通过国家征收实现地理共享等。 所有这些都表明了我国土地制度的优势。激进的土地制度改革将使我国土地制度失去优势。“土地管理法”需要改进，不需要进行彻底的改革。
何雪峰武汉大学教授致力于农村治理和建设。
武汉大学中国农村管理研究中心。
武汉大学中国农村治理研究中心。